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国有土地出让金的使用,并不是谁都能决定!

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作者 张莹律师

 

 

导 读

财政部刊发的《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》(以下简称《通知》)。

《通知》明确,将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入,全部划转给税务部门负责征收。

 

1. 国有土地出让金

  根据《土地管理法》第五十五条第一款规定,建设单位取得国有土地使用权,需按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。
 
  由此可见,国有土地使用权出让金属于典型的国有资产有偿使用收入,根据《预算法》可知,其属于一般公共预算收入,在财政预算收入体系中,与税收收入性质相同,任何单位和个人不得擅自决定减征、免征、缓征。
 
   国有土地出让金的使用
 《城市房地产管理法》 第十九条规定,土地使用权出让金应当全部上缴财政,列入预算,用于城市基础设施建设和土地开发,如:
 
(一)征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。
 
(二)土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。
 
(三)支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。
 
(四)城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。
 
(五)其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。
 
 
 2. 有关国有土地出让金使用约定的效力
 根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)规定,“任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入,实行“零地价”,甚至“负地价”,或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”
 
对违反本通知规定,擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入,不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的,要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)和《金融违法行为处罚办法》(国务院令第260号)等有关法律法规进行处理,并依法追究有关责任人的责任;触犯刑法的,依法追究有关人员的刑事责任。
 
因此,关于在招商引资等过程中,以补助土地出让金的方式出让土地的约定,会因扰乱了经济公共秩序,损害了社会公共利益。违反了法律、法规强制性规定而被认定无效,如:
 

案例一

鄱阳县人民政府与华丰国际投资有限公司确认合同

无效纠纷一审民事判决书(2017)赣11民初129号

根据双方当事人的诉辩主张,本案的争议焦点在于:如何认定《鄱阳县华丰工业园项目合作协议》的效力。

从《鄱阳县华丰工业园项目合作协议》的内容看,该协议在约定招商引资内容的同时还约定了土地出让的相关内容。因此,双方当事人签订的合同从形式上看是无名合同,实质为土地出让合同,合同书及附件的甲方均为鄱阳县政府。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定“土地使用权出让,应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。因此,土地使用权出让合同的出让方为市、县人民政府土地管理部门,其他部门无权出让。鄱阳县政府依法并不具有土地提供者的资格。

《鄱阳县华丰工业园项目合作协议》1.3条约定“以即缴纳即补助的方式,将乙方缴付的土地出让金全额补助给乙方”。《鄱阳县华丰工业园项目合作协议》附件二3.1条约定“该50亩经营性土地的挂牌出让成本,则以乙方工业项目的各项税费先征后返优惠额度抵减,直至抵减满1000万元(上述优惠额度,是指鄱阳县招商政策所给予的先征后返性质的税费优惠额度);挂牌出让成本超出1000万元部分,参照工业园土地的即缴纳即补助方式办理”。

法院认为,鄱阳县政府为了尽快推动地方经济发展,在招商引资过程中,以补助土地出让金的方式“零地价”出让土地,扰乱了经济公共秩序,损害了社会公共利益。《鄱阳县华丰工业园项目合作协议》违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第(四)项的规定,本院认定该协议无效。

 

案例二

安庆金马房地产开发集团有限公司、安徽省科林人造板有

限公司合同纠纷二审民事判决书(2018)皖民终236号

本案二审争议焦点为:本案《合作开发协议》是否有效。《合作开发协议》约定:土地出让价格高于起拍价时,高出部分由北部新城投资公司与金马房地产公司、科林人造板公司按3:7的比例分成,该约定的溢价是指高于土地使用权出让金起拍价格的价款,其实质仍是土地使用权出让金,双方的分配也是基于土地使用权出让金的分配。

法院认为,《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条、《中华人民共和国预算法》第五十六条均有规定,土地使用权出让金应当全部上缴财政,列入预算,用于城市基础建设和土地开发,任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或拖欠。该条款属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释㈡》第十四条规定的效力性强制性规定。《合作开发协议》关于土地使用权出让金溢价分成的约定违反了上述条款规定,损害了国家利益和社会公共利益,应属无效。且《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定“土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定”,《出让收支管理通知》系国务院根据法律授权制定的行政性法规,故原审依据《出让收支管理通知》认定《合作开发协议》无效,并无不当。

 

 

案例三

宁波五洲星集团有限公司与石河子市人民政府、石河

子市南山新区管理委员会、新疆五洲星国际商贸城有

限公司确认合同效力案二审民事判决书(2014)兵八

民二终字第57号

 

法院认为,原、被告签订的协议书虽约定土地出让金及契税由原告石河子市政府给予借款,并以投资奖励或相应补贴来全部抵充借款,但该约定使被告获益,国家的财产权益被严重侵害,且该约定明显与土地管理法及国家政策相悖,即任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入,实行“零地价”,甚至“负地价”,或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入,故应认定损害国家利益。

确认原告石河子市人民政府与被告宁波五洲星集团有限公司签订的《中国棉纺织产业城项目投资协议书》及补充协议无效。

 

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